En 1791, George Washington confie au major Pierre Charles L'Enfant le soin de collaborer avec Thomas Jefferson et trois commissaires à l'élaboration d'un plan pour le siège du nouveau gouvernement.
Un des premiers dessins de Washington, D.C., d'après Wikipedia. Bibliothèque du Congrès, Division de la géographie et des cartes, Washington, DC : https://www.loc.gov/item/87694269/
Le résultat est une ville avec une grille claire, structurée autour des principaux bâtiments nécessaires au fonctionnement d'une nation. Les rues lettrées sont orientées est-ouest et les rues numérotées sont orientées nord-sud.
Comparez cela à la ville de Londres, qui s'est développée à partir de plusieurs petites villes comme une série d'anneaux concentriques à partir du siège du pouvoir. Les routes tortueuses, les viaducs sinueux et les ruelles étroites témoignent d'une ville qui n'a pas été conçue, mais qui a plutôt émergé de sentiers, de créneaux et de canaux. Sa structure reflète son histoire.
Carte du Grand Londres de Wikipédia par l’utilisateur : MRSC - self-made (Transféré à partir de en.wikipedia to Commons par Koryakov Yuri.), CC BY-SA 3.0
Tout comme à Londres, les gouvernements qui suivent le modèle de Westminster n'ont pas émergé, entiers et complets, comme ils le sont aujourd'hui. Le ministère des Finances était autrefois le maître-trésorier du roi ; le ministère de la Défense était le capitaine de la Garde. Au fur et à mesure que nous nous éloignions des dictateurs et des monarques, nous avons ajouté des programmes sociaux comme l'aide sociale, et des impôts pour payer le tout, donnant naissance au ministère du Développement économique et social et au ministère du Revenu intérieur.
Si vous vous demandez pourquoi le groupe chargé de la reddition de comptes, des systèmes informatiques et de la gestion administrative au Canada s'appelle le Secrétariat du Conseil du Trésor ou pourquoi le Conseil privé porte ce nom (il s'agissait à l'origine d'un comité des plus proches conseillers du monarque), eh bien, c'est à cause de l'histoire.
Un gouvernement en silos
Dans le modèle de Westminster, dont la structure de nombreuses démocraties est issue, chaque ministère du gouvernement était à une époque sa propre entité, totalement indépendante et autonome. Chacun disposait de son propre budget, et parfois de son propre service de sécurité. Très peu des services sur lesquels il fonctionnait étaient partagés avec d'autres.
Un modèle excessivement simplifié des premiers ministères en tant que silos entièrement autonomes et séparés.
Dans un monde tangible, cela fonctionnait assez bien, en raison de la façon dont les ressources sont partagées. Imaginez, par exemple, deux ministères : la Santé et les Impôts. Chacun d'eux dispose d'une personne chargée de traiter les appels d'assistance, qui peut répondre à une centaine d'appels par jour. La personne chargée de l'assistance dans le domaine de la santé est très compétente dans ce domaine, mais ne connaît rien aux impôts. Et vice-versa.
Imaginez maintenant que c'est la période des impôts et que la personne chargée de l'assistance fiscale est débordée. La personne chargée de l'assistance santé ne peut pas l'aider, même si elle dispose de cycles libres, car elle ne connaît pas grand-chose aux impôts. De même, en cas de pandémie, la personne chargée du soutien fiscal ne peut pas aider la personne chargée du soutien sanitaire, car elle n'est pas experte en santé. Les silos ne peuvent pas s'entraider.
Cela a été toléré, car les avantages de la connaissance du domaine l'emportaient sur l'inefficacité de l'impossibilité de déplacer les ressources. Il était plus coûteux de recycler un fiscaliste dans le domaine de la santé que de simplement embaucher une capacité excédentaire. De plus, les dirigeants de chaque ministère ne voulaient pas vraiment partager les partisans, car leur personnel et leurs budgets constituaient leur pouvoir.
L'économie exige que les silos coopèrent
Les gouvernements se sont toujours appuyés sur le secteur privé pour une partie de leurs activités, qu'il s'agisse d'engager des mercenaires au Moyen Âge, de se procurer de l'énergie électrique ou d'engager des entrepreneurs privés. Les services publics tels que l'électricité ou les télécommunications sont en mesure de fournir des services élastiques en vendant un service de base à un grand marché, ce qui signifie que leurs coûts sont moins élevés.
Les ministères organisés en silos continuent d'acheter des produits génériques au secteur privé parce que les économies d'échelle sont bien meilleures que si elles étaient réalisées par eux-mêmes.
Au fur et à mesure que les gouvernements se sont formalisés et institutionnalisés, la valeur de l'externalisation est devenue plus claire. Les gouvernements ont fait appel à des entreprises privées pour des tâches qui n'étaient pas au cœur de leurs missions ou qui pouvaient être réalisées plus efficacement sur un marché concurrentiel.
Il y a trois concepts fondamentaux que je veux clarifier, car ils seront importants pour le reste de cette discussion :
- L'élasticité. Pour certaines ressources, vous ne payez que ce que vous utilisez. Si vous utilisez deux fois plus, votre facture finale est doublée. Par exemple, vous pouvez augmenter ou diminuer votre consommation d'électricité, car il s'agit d'un service public facturé à l'utilisation. Lorsque nous pouvons augmenter et diminuer facilement la quantité d'un produit (comme l'électricité), il est hautement élastique.
En revanche, vous ne pouvez pas augmenter ou diminuer la quantité de votre réfrigérateur. Si vous manquez d'espace dans votre réfrigérateur, vous devez en acheter un nouveau, même si ce n'est que pour stocker un seul article. Votre réfrigérateur est inélastique. Si vous doublez votre consommation d'électricité, le coût du kilowattheure ne change pas ; mais si vous ajoutez une seule boîte de lait à un réfrigérateur plein, le coût de stockage de ce lait augmente d'un réfrigérateur. Les économistes diraient qu'une ressource est élastique lorsqu'un changement dans ce que vous consommez ne modifie pas le coût unitaire de cette chose.
- Les économies d'échelle. Pour de nombreuses choses, plus on en fabrique, moins chaque élément supplémentaire coûte. Imaginez que vous vouliez construire une voiture. Les matériaux pour construire une voiture coûtent 10 000 $, mais le coût de la construction d'une usine est de 10 000 000 $.
- Le coût d'une seule voiture est de (1 * 10 000 $) + 10 000 000 $, soit 10 010 000 $. Pour une seule voiture. C’est une voiture assez dispendieuse.
- Imaginez maintenant que vous construisiez un millier de voitures à la place. C'est (1000 * 10 000 $) + 10 000 000 $, soit 20 000 000 $. Pour 1 000 voitures. Ou 20 000 $ par voiture, ce qui est beaucoup plus raisonnable.
Le coût unitaire passe de 10 010 000 $ par voiture pour une voiture à 20 000 $ par voiture pour 1 000 voitures en raison des économies d'échelle résultant de la réutilisation d'une usine pour construire des voitures.
Le coût de cette millième voiture est de 20 000 $. Nous appelons cela le coût marginal (le coût de fabrication d'une voiture de plus). Le coût par voiture a diminué parce que le coût de l'usine ne change pas lorsque nous fabriquons plus de voitures. Il s'agit d'un coût fixe. Nous pouvons répartir ce coût fixe sur le nombre de voitures que nous fabriquons, donc plus nous fabriquons de voitures, plus le coût diminue. Les économistes diraient que les économies d'échelle se produisent lorsque le coût marginal diminue en raison du partage des coûts fixes entre de nombreuses unités.
- L’expertise du domaine. Certaines fonctions ne sont pas facilement reproductibles. Un expert en santé publique possède des connaissances qui ne sont pas applicables à la pêche, par exemple. Ces connaissances sont liées à un ministère particulier et ne peuvent pas être facilement déplacées. Nous pourrions également appeler cela des économies de compétences.
Dans certains cas, cela a conduit à la privatisation de services qui étaient auparavant gérés par le gouvernement. Souvent, l'argent a circulé dans l'autre sens : des entreprises militaires privées ont construit des armements, des sociétés informatiques privées ont construit des ordinateurs centraux pour le recensement, etc. Bien entendu, cela n'était pas sans risque :
- Si le secteur privé réalisait des économies d'échelle imbattables, il pourrait devenir un monopole, exiger des bénéfices déraisonnables et devenir un impôt pour la société. Cela s'est déjà produit : aux États-Unis, AT&T s'est vu accorder un monopole pour déployer la téléphonie dans le pays ; plus tard, lorsqu'il est devenu trop puissant, il a été démantelé par le gouvernement.
- Certaines entreprises privées peuvent également confiner leurs clients dans une norme ou un processus particulier, un problème qui est devenu particulièrement déroutant lors du choix de fournisseurs de logiciels.
- Certaines entreprises peuvent s'accaparer le marché d'une ressource, puis majorer ces coûts. Si le seul moyen d'embaucher des travailleurs techniquement qualifiés est de passer par un recruteur, alors ce dernier prélève effectivement une taxe sur le gouvernement.
Le numérique modifie l'économie de la prestation de services
Le passage d'un gouvernement physique, composé de personnel humain, à un gouvernement numérique, géré par des algorithmes, modifie une fois de plus la structure du secteur public.
Pour en revenir à notre exemple d'une personne chargée de l'assistance sanitaire et d'une personne chargée de l'assistance fiscale, aujourd'hui, une grande partie de leur rôle est remplie par des machines : un site web, un chatbot, une base de données, un répondeur automatique, un site web, un formulaire ou une application. L'administration numérique ne modifie pas seulement l'aspect économique de la prestation de services aux citoyens et aux résidents, mais aussi la structure même de l'administration.
Dans le monde numérique, il y a beaucoup plus de choses qui peuvent être partagées entre les ministères. Par exemple, chaque ministère a besoin d'un formulaire Web pour que les gens puissent le contacter. Ce formulaire doit être conforme aux lois sur l'accessibilité (pour les aveugles, par exemple) et être disponible en plusieurs langues. Or, ces règles s'appliquent à l'ensemble du gouvernement ; il n'y a aucune raison pour que chaque ministère fasse ces choses lui-même. Il s'agit d'un composant qui peut être partagé.
Les composants partagés qui sont utiles à plusieurs ministères, mais qui ne sont pas spécifiques à un domaine, permettent de réduire les coûts numériques grâce à des économies d'échelle, de mettre les nouveaux outils et les corrections de bogues à la disposition de tous ces ministères et de renforcer la normalisation et la conformité des services fournis par voie numérique.
Le partage des composants de cette manière présente de nombreux avantages :
- Il est plus facile de développer un service numérique à partir de composants existants que de les créer de toutes pièces.
- Chaque fois qu'un composant est amélioré, tous ceux qui le développent en bénéficient.
- Un composant peut être testé de manière approfondie pour garantir l'accessibilité, le respect de la vie privée et la conformité - et tous ceux qui le développent seront également en conformité.
- Il est possible d'équiper un composant d'outils d'analyse et de recueillir des données d'utilisation.
L'ensemble de l'Internet repose sur des composants partagés. Dans le monde moderne, rares sont les développeurs de logiciels qui construisent des choses à partir de rien ; ils utilisent plutôt des fonctions préétablies (parfois appelées bibliothèques ou modules). Le gouvernement s'élance dans la même direction, remplaçant les systèmes redondants et propres à chaque ministère par des composants partagés.
Le défi, bien sûr, n'est pas la technologie. C'est la volonté de changer. Chaque ministère est convaincu qu'il ne peut pas utiliser le composant partagé parce qu'il ne fait pas exactement ce dont il a besoin. Cette mentalité du « ça n'a pas été inventé ici » coûte des millions aux contribuables, entrave la capacité d'un pays à fournir rapidement de bons outils et engendre une énorme frustration chez les équipes informatiques du secteur public qui sont obligées de maintenir des plateformes obsolètes.
Les râpes à fromage à la rescousse
Une râpe à fromage râpe sans relâche, en enlevant les couches. Le gouvernement a besoin de râpes à fromage métaphoriques pour moderniser la prestation de services.
Dans le diagramme suivant, il y a trois râpes à fromage :
Les services numériques créent des composants partagés ; les services partagés exploitent des infrastructures partagées ; le secteur privé fournit des services publics de base.
Dans ce diagramme :
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Râpe à fromage |
Recherche |
Exemple |
Devient |
Principe directeur |
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Services numériques |
Tout composant qui existe dans plusieurs ministères, mais qui fait la même chose pour tous, et qui n'est pas propre aux services de ce ministère. |
Un formulaire, un moteur de notification ou un système de gestion d'applications web. Il n'y a aucune raison pour que ces éléments soient différents d'un ministère à l'autre. La réutilisation d'un composant commun est donc la meilleure solution. |
Un composant logiciel réutilisable, bien documenté et bénéficiant d'un soutien actif, à partir duquel de nouveaux services peuvent être rapidement développés. |
Réutilisation efficace : Les autres peuvent-ils l'utiliser facilement et correctement pour développer leurs services ? |
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Services partagés (alias modèle d'entreprise) |
Tout service qui est une marchandise indifférenciée, mais qui est toujours géré par des ministères individuels. |
Plutôt que d'utiliser des machines physiques, utilisez un nuage privé, car les conteneurs sont identiques et la gouvernance de la vie privée/de la charge de travail peut toujours être gérée. |
Une infrastructure partagée, propre au gouvernement, mais qui permet de réaliser des économies d'échelle. |
Fonctionnement efficace : Cette consolidation nous permettra-t-elle de réduire les coûts de gestion et d'améliorer les accords de niveau de service ? |
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Secteur privé |
Des services indifférenciés qui peuvent être fournis de manière plus rentable par le secteur privé. |
Des machines virtuelles dans un nuage public ; des réseaux à large bande ; des sauvegardes externes. |
La même fonctionnalité pour une économie qui l'emporte sur les risques de verrouillage ou d'extraction de bénéfices déraisonnables. |
Produit de base économique : Nos coûts baisseront-ils en partageant avec d'autres secteurs sans risque de verrouillage ? |
La métaphore de la râpe à fromage est un moyen utile de réfléchir à la transformation du modèle verticalement cloisonné du gouvernement physique en modèle horizontalement connecté du gouvernement numérique.
Précision, mouvement et pression
Une râpe à fromage est un bord tranchant qui se déplace constamment sur une surface avec une pression constante et régulière. Toute initiative de modernisation gouvernementale réussie a également besoin de ces trois éléments pour fonctionner :
- Une extrémité tranchante : Entre de bonnes mains, la technologie est un outil puissant. Elle peut automatiser des tâches, générer des données analytiques et mettre à jour les systèmes instantanément lorsque des changements sont nécessaires. L'équipe technologique (souvent un ministère du service numérique) doit utiliser les outils et les approches les plus récents et posséder de solides compétences numériques, notamment en matière de conception, de code modulaire et de microservices, de documentation, d'évangélisation et de développement agile/itératif.
- Un mouvement constant : Les couches numériques et de services partagés doivent constamment rechercher la prochaine chose qui peut être supprimée du silo et transformée en un service partagé dont tout le monde peut bénéficier. Ils doivent sortir du bureau, examiner les données financières et dénicher les composants et services qui sont préservés par les fiefs départementaux.
- Une pression soutenue : La transformation numérique exige une pression du haut vers le bas, sous la forme d'une volonté politique brute, afin de forcer littéralement tout élément indifférencié à sortir du ministère et à se retrouver sur des plateformes partagées plus efficaces. Certains pays y sont parvenus en donnant des droits de veto à leurs équipes numériques, leur permettant de forcer les ministères à coopérer. Sans cette pression, une râpe à fromage ne fonctionnera pas correctement - et une initiative de modernisation non plus.
La structure et les incitations comptent également.
- Les équipes de services numériques doivent être incitées à trouver et à libérer les composants redondants, et les ministères doivent être incités à s'appuyer sur des systèmes partagés.
- Les équipes de services partagés doivent être récompensées pour l'amélioration de l'efficacité avec laquelle les composants partagés et de base sont adoptés (c'est-à-dire des coûts informatiques inférieurs et un temps de fonctionnement plus élevé).
- Le secteur privé doit être rémunéré par des bénéfices (raisonnables) pour avoir réalisé des économies d'échelle sans contraindre ses clients.
Sans mouvement, sans pression, sans précision et sans les bonnes incitations, les silos persisteront et le gouvernement ne parviendra jamais à l'élasticité et aux économies d'échelle nécessaires. Non seulement les coûts continueront d'augmenter, mais les ministères ne seront pas en mesure de se concentrer sur l'expertise du domaine qui les rend essentiels à une société moderne.